Článek se zabývá několika různými oblastmi, kterým se věnoval Nejvyšší správní soud v rámci odůvodnění svého rozsudku, kdy předmětem byla problematika oblasti bezpečnosti a ochrany při práci a některé související otázky.1) Za prvé směřuje do problematiky ochrany zaměstnanců proti pádu nebo zřícení, když takovým jednáním došlo k porušení povinností zaměstnavatele vyplývajících z několika právních předpisů. Další stěžejní oblastí článku je problematika použití fotodokumentace pořízené před zahájením kontroly i k následnému zjištění v rámci provedené kontroly a prokázání přestupku. Poslední z oblastí, které se článek věnuje, je pak aplikace zásady legitimního očekávání, resp. otázka, zda je nutné z pohledu správního orgánu odůvodňovat jeho postup v obdobných případech v každém jednotlivém případě.
Uvedený1) rozsudek reaguje na situaci, kdy byla podána kasační stížnost proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 29. 3. 2018, č. j. 50 A 46/2017 - 50, kterým byla zamítnuta žaloba proti rozhodnutí Státního úřadu inspekce práce.
Oblast první
Základem nastíněné problematiky je porušení povinnosti, které spočívalo ve skutečnosti, že zaměstnavatel na staveništi - na střeše provozního objektu ve výšce přibližně 6 m připustil výkon práce jeho zaměstnance bez zajištění proti pádu ze střešních plášťů na volných okrajích. Takovým jednání zaměstnavatel porušil ust. § 5 odst. 1 písm. c)2) zákona č. 309/2006 Sb. ve spojení s ust. § 3 odst. 1 písm. b)3), § 44) a bodem VI odst. 1 písm. a)5) přílohy nařízení vlády č. 362/2005 Sb. Uvedené porušení bylo konstatováno na základě pořízené dokumentace zjištěného stavu po provedené kontrole oblastním inspektorátem práce. Uvedené zjištění vyplývalo mimo jiné z fotodokumentace zajištěné kontrolním orgánem, která byla pořízena před zahájením kontroly v rámci úkonů provedených dle ust. § 3 kontrolního řádu. K obdobnému porušení, tedy porušení povinnosti vyplývající z ust. § 5 odst. 1 písm. c) zákona č. 309/2006 Sb., lze např. odkázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 9 As 135/2015, ze dne 15. 12. 20156).
Jako téměř u každé problematiky vztahující se k bezpečnosti a ochraně zdraví při práci, je základním a obecným právním předpisem zákoník práce, který ve svých ust. § 101 až 108 stanovuje obecné požadavky na bezpečnost a ochranu zdraví při práci, a to jak povinnosti zaměstnavatelů, tak práva a povinnosti zaměstnanců. Povinnosti zaměstnavatelů se pak samozřejmě nevztahují pouze na jeho zaměstnance, ale na všechny fyzické osoby, které se s jeho vědomím zdržují na pracovišti7), přičemž je zaměstnavatel veškerá opatření k zajištění bezpečnosti a ochrany zdraví při práci plnit na své náklady a nesmí tyto náklady přenášet přímo ani nepřímo na zaměstnance. Zvláštním právním předpisem vůči zákoníku práce je zákon o zajištění dalších podmínek bezpečnosti a ochrany zdraví při práci. Ve vztahu k podávané problematice je pak třeba vyzdvihnout zejména ust. § 5 odst. 1 písm. c) zákona o zajištění dalších podmínek bezpečnosti a ochrany zdraví při práci, dle kterého je zaměstnavatel povinen organizovat práci a stanovit pracovní postupy tak, aby byly dodržovány zásady bezpečného chování na pracovišti a aby zaměstnanci byli chráněni proti pádu nebo zřícení.
Je vhodné dále upozornit na skutečnost, že povinnost v oblasti poskytování osobních ochranných pracovních prostředků je v obecném pojetí ukotvena v ust. § 104 zákoníku práce, avšak primárně je nutné postupovat v souladu s principy prevence rizik, jak je stanoví ust. § 102 odst. 5 zákoníku práce8), resp. poskytnutí osobních ochranných pracovních prostředků bude vždy následovat až po vyčerpání možností, které přichází v úvahu v rámci odkazovaného ustanovení. „Vymezení OOPP můžeme postavit v zásadě na skutečnosti, že se jedná o prostředky, sloužící zaměstnancům k ochraně před identifikovanými riziky, jež by mohla ohrozit jejich život a bezpečnost jakož i veškeré doplňky nebo příslušenství určené k tomuto účelu, avšak tyto prostředky individuální ochrany by měly nastupovat až v případě nemožnosti zajistit z pozice zaměstnavatele prostředky ochrany kolektivní, jak se dá dovodit z obecné preventivní zásady obsažené v § 102 odst. 5 písm. h) zákoníku práce, kde je tato zásada explicitně vyjádřena.“9) Jak se k této otázce vyjádřil také Nejvyšší správní soud: „Z ust. § 3 nařízení vlády č. 362/2005 Sb., o bližších požadavcích na bezpečnost a ochranu zdraví při práci na pracovištích s nebezpečím pádu z výšky nebo do hloubky nevyplývá, že by použití organizačních opatření a osobních ochranných prostředků mohlo nahrazovat použití prostředků kolektivní ochrany (zejména technické konstrukce, například ochranná zábradlí a ohrazení, poklopy, záchytná lešení, ohrazení nebo sítě a dočasné stavební konstrukce, například lešení nebo pracovní plošiny). Podle ust. § 3 odst. 2 citovaného nařízení vlády naopak vyplývá, že prostředky kolektivní ochrany mají být použity přednostně.“10)
V daném případě zaměstnavatel od počátku správního řízení a následně i v rámci soudního sporu tvrdil, že se odvolací správní orgán nevypořádal s námitkou, která spočívala v umístění kotevního bodu a dále v možnosti, že osoba uvedená na fotografii, kterou správní orgán ztotožnil jako M. D., je jištěna lanem, které bylo za touto fotografií, resp. že lano může být pověšené a zakryté fotografovanou osobou. Nebylo také vyvráceno tvrzení a obhajoba žalobce, že jistící lano mohlo být umístěno u kotevního bodu, když současně stěžovatel argumentoval tím, že z provedené fotografické dokumentace nelze zjistit konkrétní osobu, a to ani v kontextu dalšího provedeného dokazování, a nelze vyloučit možnost použití kotevních lan. Námitka stěžovatele, že kotevní lano může být prověšené a zakryté fotografovanou osobou, nebyla vyvrácena.
Uvedeným námitkám stran kotevních lan Nejvyšší správní soud nepřisvědčil. Vycházel přitom z fotografií, které byly pořízeny kontrolním orgánem, když žádná taková lana nejsou na fotografiích vidět a samotné fotografie byly pořízeny bezprostředně před zahájením kontroly. Z těchto fotografií bylo nepochybně zjištěno, že uvedení zaměstnanci na střeše pracovali bez zajištění proti pádu, a takové zjištění by samo o sobě již bylo dostatečné pro konstatování, že došlo ze strany zaměstnavatele ke spáchání správního deliktu. V kontextu provedeného dokazování byly dle názoru Nejvyššího správního soudu řádně vyhodnoceny důkazy správními orgány i krajským soudem, když na střeše pracoval zaměstnanec stěžovatele bez potřebného zajištění. K tomu Nejvyšší správní soud v daném případě uvedl, že pořízené fotografie představují věrohodný důkaz, neboť jejich kvalita je dostatečná k prokázání totožnosti jednotlivých osob, které nebyly vybaveny při práci ve výšce ochranným postrojem, a sám svědek připustil, že inspektor viděl někoho, kdo neměl bezpečnostní popruhy. Závěrem k této problematice uvedený soud konstatoval, že na pořízených fotografiích nejsou vidět kotevní lana ani karabina vedoucí od postroje k jistícímu lanu, přičemž není důvodná ani námitka zaměstnavatele ohledně kotevních bodů, protože nebyl postihován za určení kotevního bodu. Správní orgány i krajský soud tudíž správně vyhodnotily důkazy tak, že na střeše pracoval zaměstnanec stěžovatele bez potřebného zajištění, tento jejich závěr tudíž obstojí, a důvodné proto nejsou ani námitky stěžovatele, že jeho interpretace fotografie nebyla vyvrácena a byla porušena zásada volného hodnocení důkazů.
Oblast druhá
Tuto oblast představuje zákonnost pořízených fotografií, potažmo jejich možnost užití jako podkladů pro vydání rozhodnutí ve správním řízení, protože, jak bylo výše uvedeno, fotografie představovaly stěžejní podklady pro závěr učiněný jak v rámci kontroly, tak v rámci provedeného správního řízení. Jak uvádí ust. § 8 písm. d) kontrolního řádu, může inspektor při kontrole pořizovat obrazové a zvukové záznamy11). Naskýtá se zde otázka, zda tedy může být každá fyzická osoba při výkonu své práce, resp. případně i v případě výkonu nelegální práce, zachycena prostřednictvím uvedených prostředků na fotografii či kamerou, aniž by k takovému pořízení záznamu dala souhlas, protože kontrolní řád propůjčuje pro takové jednání kontrolnímu jednání „úřední licenci“. V daném případě představovala zákonnost pořízených fotografií, resp. jejich užití pro kontrolní závěry a správní řízení, zásadní námitky zaměstnavatele jak během správního řízení o pokutě, tak v rámci podané žaloby a kasační stížnosti.
S touto stížnostní námitkou se vypořádal Nejvyšší správní soud v rámci svého odůvodnění v bodech 20-24 uvedeného rozsudku: „[20] K námitce stěžovatele, že v řízení nelze použít fotodokumentaci pořízenou ještě před zahájením kontroly, neboť v té době neprobíhá žádné formální řízení, Nejvyšší správní soud uvádí, že podle § 51 odst. 1 správního řádu lze k provedení důkazů užít všech důkazních prostředků, které jsou vhodné ke zjištění stavu věci a které nejsou získány nebo provedeny v rozporu s právními předpisy. Jde zejména o listiny, ohledání, svědeckou výpověď a znalecký posudek. Z tohoto ustanovení tedy vyplývají tyto podmínky použití důkazní prostředku: vhodnost ke zjištění skutkového stavu a zároveň získání a provedení v souladu s právními předpisy. [21] Pořízená fotodokumentace je vhodná ke zjištění skutkového stavu, neboť zachycuje pracovníky stěžovatele na střeše. Fotografie byly pořízeny dne 29. 10. 2015 v 10:14 hod., tj. vskutku před zahájením kontroly, ke kterému došlo téhož dne v 10:20 hod. Tato skutečnost však neznamená, že by pořízení předmětné fotodokumentace bylo nezákonné, neboť nepředstavuje porušení jakéhokoli právního předpisu. Jak již přiléhavě konstatoval krajský soud, § 3 odst. 1 zákona o kontrole výslovně opravňuje kontrolní orgán k provedení úkonů, jejichž účelem je opatření podkladů pro posouzení, zda zahájit kontrolu.“12)
Za podstatnou lze považovat také argumentaci uvedeného soudu ve vztahu k důkazům, které jsou získány v rámci úkonů před zahájením kontroly či před okamžikem na kontrolu navazujících řízení a jsou zcela běžné a i v jiných oblastech (např. záznamy automatických technických zařízení v silniční dopravě, výsledky měření, zjištění správních orgánů získaná v rámci jejich úřední činnosti) a neodporují principům správního trestání, když možnost získat relevantní důkazy a skutečnosti až po zahájení kontroly by vedlo k nepřiměřenému ztížení projednání případných přestupků. Takový postup by byl ve svém důsledku v rozporu s veřejným zájmem, který zde mimo jiné představuje ochrana společnosti před nežádoucím (správně trestním) jednáním, když tato ochrana je zde promítnuta v rámci správního trestání.
Z pohledu použitelnosti samotné takto pořízené fotodokumentace k prokázání přestupku je pak podstatné, zda s ní byl účastník řízení řádně seznámen a zda byl důkaz fotodokumentací proveden v souladu s ust. § 53 správního řádu13), což se v daném případě stalo, když se účastník řízení i k tomuto podkladu pro vydání rozhodnutí vyjádřil.
Jednou z dílčích námitek zaměstnavatele v této oblasti byl tak poukaz na to, že provedená fotodokumentace a ani následné dokazování není dostatečné k tomu, aby mohla být jednoznačně ztotožněna osoba, u které došlo k porušení povinnosti ze strany zaměstnavatele. Toto námitka však byla Nejvyšším správním soudem odmítnuta s poukazem na obsah kontrolního protokolu o kontrole, kde bylo zaznamenáno, kde se identifikované osoby nacházejí. „Nejvyšší správní soud považuje výše uvedené údaje v protokolu o kontrole za věrohodné, neboť na fotografiích se nacházejí vskutku dvě osoby, protokol obsahuje bezprostřední zjištění učiněná při kontrole a jsou v něm uvedeny také další osoby, které byly v době přítomnosti na stanovišti a jejich pracovní zařazení (u jakého pracují zaměstnavatele). S ohledem na výše uvedené považuje Nejvyšší správní soud svědeckou výpověď pana M. D., který uvedl, že se na fotografiích nepoznává, za nedůvěryhodnou a účelovou. Argumentace stěžovatele, že z fotografií nelze ztotožnit, kdo na střeše pracoval, není věrohodná, neboť z protokolu o kontrole je zřejmé, že inspektor při kontrole na staveništi zjistil totožnost všech osob (na pracovišti byli přítomní 3 zaměstnanci stěžovatele a 4 zaměstnanci subdodavatele) a konkrétně specifikoval, kteří z těchto zaměstnanců v době kontroly pracovali na střeše. Počet osob na pracovišti tudíž nebyl natolik vysoký, aby je nebylo možné jednotlivě a přesně identifikovat. Dále je třeba uvést, že podoba osob stojících na střeše je natolik zřetelná (je vidět jejich oblečení, postava, výška a účes), že je lze přesně identifikovat.“14)
V kontextu této problematiky je možné si obecně položit otázku, zda je tedy možné užívat audio video záznamy v rámci kontroly orgánů inspekce práce bez jakýchkoliv omezení, když kontrolní řád k tomu propůjčuje onu „veřejnou licenci“, či zda by i tyto prostředky měly být používány přiměřeně potřebám a okolnostem jednotlivého případu. „Kontrolující tedy nejsou povinni žádat dotčené osoby o svolení s pořízením obrazového nebo zvukového záznamu v průběhu kontroly, nicméně s ohledem na povinnost šetřit jejich práva a oprávněné zájmy by měli o pořízení obrazového či zvukového záznamu dotčené osoby předem informovat...“15)
Jakkoliv se s uvedeným autoři do jisté míry ztotožňují, je nutné upozornit na důvodovou zprávu k uvedenému ustanovení kontrolního řádu, ze které lze dovodit, že pořizování obrazových nebo zvukových záznamů pro účely kontroly je tzv. úřední licencí, jak s ní počítá ust. § 88 odst. 2 občanského zákoníku.16) Kontrolující k tomu nepotřebují souhlas, a to ani souhlas osoby, jejíhož soukromí by se záznam dotýkal. Pořízené záznamy lze využívat výhradně pro účely kontroly, popř. na ni navazující procesy, nikoli je však libovolně šířit. Současně je třeba mít stále na zřeteli ochranu oprávněných zájmů osob, jichž se záznam dotýká. Nepřípustné jsou však tzv. utajované záznamy. V předchozím případě totiž osoba ví o tom, že je zaznamenávána, pouze s tím nesouhlasí. Zatímco v případě utajovaného záznamu o tom vůbec neví. Důvodová zpráva tedy rozlišuje v zásadě pořizování záznamů v utajení a pořizování záznamů v otevřené podobě. K problematice utajovaného nahrávání je pak vhodné odkázat na názor předestřený Nejvyšším správním soudem: „I. V českém právním řádu neexistuje žádný právní základ pro utajené pořizování audiovizuálních nahrávek orgány veřejné moci pro účely správního trestání, pokud tyto zasahují do „soukromého života“ fyzických osob [čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.)]. Takovýmto základem není ani § 51 odst. 1 správního řádu z roku 2004. Důkaz audiovizuální nahrávkou pořízenou v utajení orgánem veřejné moci nebo v souvislosti s činností orgánu veřejné moci je proto v řízení o správním trestání zásadně nepoužitelný.“17) Současně bude nutné v případě pořízení audiovizuální nahrávky, a samozřejmě také fotodokumentace, dále nutné ze strany správního orgánu zajistit, aby byl audiovizuální záznam zasahující do práva na soukromí fyzické osoby18) pořízen a zpracován tak, aby byl zabezpečen proti neoprávněnému přístupu, změně, zničení, zneužití nebo neoprávněnému zpracování. Jestliže tomu tak nebude, může být takto pořízený či zpracovaný záznam označen jako takový, který nelze v souladu s ust. § 51 odst. 1 správního řádu19) použít jako důkaz ve správním řízení (srovnej NSS 4 As 28/201320) ).
K této problematice lze závěrem také uvést, že podstatné pro posouzení zásahu ve smyslu uvedeného článku Úmluvy a Listiny bude také skutečnost, o jaké konkrétní záznamy se jedná a jakou mají povahu, např. ryze pracovní záležitosti či záznamy např. s přesahem do soukromého života.
Oblast třetí
Poslední námitky zaměstnavatele směřovaly k oblasti zásady legitimního očekávání, resp. ke skutečnosti, že by měl správní orgán vždy odůvodnit, jak postupuje v obdobných případech, resp. jaké ukládá pokuty v takových případech. Tuto povinnost správního orgánu, jakkoliv tak postupovat může, tedy uvádět a odůvodňovat postup v obdobných případech, nelze z žádného právního předpisu explicitně dovodit, když samozřejmě obecně musí postupovat správní orgán v souladu s tím, co je stanoveno v ust. § 2 odst. 4 správního řádu21). Pouze v případě, pokud skutečně postup správního orgánu nebyl v souladu s uvedenou zásadou, mohla by tato mít vliv na posouzení celkového případu.
„[26] Důvodnou Nejvyšší správní soud neshledal ani námitku stěžovatele, v níž zpochybnil závěr krajského soudu, že není nutné podrobněji odůvodňovat, jak správní orgán postupuje v obdobných případech. Ve shodě s krajským soudem zdejší soud poukazuje na rozsudek ze dne 14. 2. 2014, č. j. 4 Ads 118/2013-33, v němž Nejvyšší správní soud k této otázce vyslovil, že „je jistě optimální, když se správní orgán v rámci odůvodnění svého rozhodnutí vypořádá i s otázkou, zda je jeho rozhodnutí souladné s jeho rozhodovací praxí. Na druhou stranu nelze od správních orgánů požadovat, aby v odůvodnění svého rozhodnutí svou rozhodovací praxi podrobně rekapitulovaly a aplikovaly na řešený případ.“ Rozhodnutí žalovaného tudíž není v rozporu s § 2 odst. 4 správního řádu, jak tvrdí stěžovatel v kasační stížnosti.“22)
Závěr
Obecné ohrožení, které lze spatřovat v zaměstnavatelem porušené povinnosti, je nutné vnímat v oblasti bezpečnosti a ochrany zdraví při práci jako naprosto zásadní, neboť jsou protiprávním jednáním přímo ohroženy fyzické osoby na životech, když následky mohou být v takových případech fatální. I proto nelze než souhlasit s výší uložené pokuty, která byla uložena v částce 326 000 Kč za správní delikt obsažený v ust. § 30 odst. 1 písm. s) zákona o inspekci práce23), i s přihlédnutím k tomu, že se jednalo o opakované porušení povinností ze strany zaměstnavatele na úseku bezpečnosti a ochrany zdraví při práci a bylo tedy nutné již zohlednit represivní funkci pokuty. K uvedenému lze doplnit některá čísla ze statistik, kdy v této oblasti (úrazy způsobené pády z výše a do hloubky) je za rok 2017 zaznamenáno 6 smrtelných a 183 závažných úrazů a k 31. 10. 2018 3 smrtelné a 140 závažných úrazů.
- STÁDNÍK, Jaroslav; KIELER, Petr. BOZP a fotodokumentace pořízená před zahájením kontroly. Bezpečnost a hygiena práce, 2018, roč. 68, č. 11.